閑置土地的認定標準及處置方式(閑置土地的認定標準是什么)

裁判分

土地資源是寶貴的不可再生資源。我國土地管理法律制度要求珍惜土地、合理利用土地，促進社會經濟可持續發展。當前工業化、城鎮化進程中，土地資源供需矛盾尤為突出，土地閑置造成的供需失衡是重要原因之一。《閑置土地處置辦法》第二條、第八條、第十四條規定，閑置土地是指國有建設用地使用權人自國有土地使用權規定的動工開發日期起滿一年未超過的土地。建設用地使用權有償使用合同或劃撥決定。國有建設用地用于開發。閑置土地滿兩年未開發的，由市、縣國土資源部門報有批準權的人民政府，向國有建設用地使用權人核發《收回國有建設用地使用權決定書》號，無償返還國有建設用地使用權。但因不可抗力或者政府或相關政府部門的行為導致建設、開發延誤的除外。

判決書

中華人民共和國最高人民法院

行政裁決

(2019)最高法院申請號9069

再審申請人（一審原告、二審被上訴人）海南龍城房地產開發有限公司。

法定代表人吳樹龍。

委托代理人為海南唐海律師事務所律師林洪志。

委托代理人為海南唐海律師事務所實習律師黃舒。

被申請人（一審被告、二審上訴人）為海南省瓊海市人民政府。

法定代表人付平。

指定代理人陳曦。

委托代理人為海南中邦律師事務所律師李金良。

被申請人（一審被告）海南省人民政府。

法定代表人沉曉明。

指定代理人高玉平。

原審第三人（一審第三人、二審上訴人）為中國信達資產管理股份有限公司海南省分公司。住所：北京市海淀區新恒大廈***-**層。**-**，海南省?？谑旋埲A區濱海大道。

負責人姚衛星。

授權代理人為石云鶴。

委托代理人為海南海地律師事務所律師陳曉青。

再審申請人海南龍城房地產開發有限公司（以下簡稱龍城開發公司）起訴被申請人海南省瓊海市人民政府（以下簡稱瓊海市政府），被申請人海南省人民政府（以下簡稱瓊海市政府）（以下簡稱海南省政府））及一審第三人、二審上訴人中國信達資產管理股份有限公司海南分公司（以下簡稱信達公司），收回國家——擁有土地使用權，無需補償和行政復議。他們不服海南省高級人民法院2018年12月的判決，對3月20日作出的（2018）瓊興中第1103號行政判決書，向本院申請再審。本院于2019年7月30日受理本案，依法組成合議庭進行審查，并于2019年8月27日在本院第一巡回法庭組織各方當事人公開詢問。龍城發展公司林洪志、黃舒，瓊海市政府代理人陳曦、李金良，海南省政府代理人高玉平，信達公司代理人史云鶴、陳曉青均到庭接受訊問。目前，該案已經過審理。

龍城發展公司申請再審，主張：1、二審適用法律錯誤。瓊海市政府剝奪龍城發展公司7天聽證準備期、服務程序違法等，侵犯了龍城發展公司的權利，屬重大且明顯違法行為。二審法院申請《中華人民共和國行政訴訟法》70根據第四條規定，本案涉及的行政行為程序屬于輕微違法行為，適用法律錯誤。2、二審認定涉案土地為閑置土地存在事實錯誤。龍城開發公司未償還19.74畝土地的土地款，瓊海市政府同意免收雁塘鎮94.5畝土地用于雁塘新旭建設的出讓金90萬元，可解釋稱，涉案19.74畝土地是已達到80%開發建設的98.86畝土地，是一個整體，該98.86畝土地不屬于統一征地、統一規劃、統一審批和建設的。構成閑散。3.19.74畝土地之所以尚未報建，是因為政府尚未完成規劃和立項審批，未下達詳細控制性規劃。4、原審判程序錯誤。本案與信達公司作為原告提起的（2018）瓊96杭初157號案均系海府（2017）180號無補償征地決定書（以下簡稱180號無補償征地決定書）。賠償）及瓊府復議決定書（2018）根據復議決定第41號（以下簡稱復議決定第41號）提起的訴訟，原審法院未合并審理，程序違法。綜上，二審判決認定事實不清，適用法律錯誤。我們請求撤銷二審判決，將案件發回重審，或者改判撤銷被申請人作出的第180號無償征地決定書和第41號復議決定書。

瓊海市政府辯稱，180號無償征地決定認定事實清楚，證據確鑿、充分，適用法律正確，程序違法輕微。1、由于龍城發展公司營業執照已被吊銷，政府部門無法聯系到龍城發展公司工作人員。2017年6月29日，其涉案土地公告《海南日報》。侯龍城發展公司主動與瓊海市政府聯系后，瓊海市政府向龍城發展公司糾正了調查程序，并安排聽證會，保障其陳述權、申辯權和舉證權。2、土地閑置時間遠超過2年的，視為閑置土地。3、龍城開發公司由于自身原因，從未對該土地進行過開發建設。4、瓊海市政府在制定閑置土地規劃時，已依法通知抵押權人。5、原告信達公司的（2018）瓊96行初157號案件，二審發回重審后，作出終審判決，駁回信達公司的起訴。本案不應與本案一并審理，請求駁回龍城發展公司的再審申請。

本院經審查認為，信達公司作為原告，提起了（2018）邛行96號157號無償征地決定書第180號和復議決定書第41號一案。二審通過海南省高級人民法院（2018）瓊行1087號行政裁定發回重審后，海南省第一中級人民法院（2019）瓊96行初23號行政裁定裁定駁回信達公司的訴訟。鑫達公司不服，提起上訴。海南省高級人民法院已于8月6日作出（2019）瓊興終第391號行政裁定，維持一審判決。

本院經審查認為，土地資源是寶貴的不可再生資源。我國土地管理法律制度要求珍惜土地、合理利用土地，促進社會經濟可持續發展。當前工業化、城鎮化進程中，土地資源供需矛盾尤為突出，土地閑置造成的供需失衡是重要原因之一。《瓊海市國土資源局關于送達閑置土地調查通知書的公告》第二條、第八條、第十四條規定，閑置土地是指國有建設用地使用權人自國有土地使用權規定的動工開發日期起滿一年未超過的土地。建設用地使用權有償使用合同或劃撥決定。國有建設用地用于開發。閑置土地滿兩年未開發的，由市、縣國土資源部門報有批準權的人民政府，向國有建設用地使用權人核發《閑置土地處置辦法》號，無償返還國有建設用地使用權。但因不可抗力或者政府或相關政府部門的行為導致建設、開發延誤的除外?！妒栈貒薪ㄔO用地使用權決定書》第七十四條第一款第（二）項規定，行政行為程序輕微違法，但對原告權利沒有實際影響的，人民法院應當作出確認違法的判決，但不撤銷該行政行為?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第九十六條規定，通知、送達等程序或者其他程序輕微違法，未對原告聽證、陳述、答辯等重要程序性權利造成實質性損害的，屬于《中華人民共和國民事訴訟法》第七條規定的情形。行政訴訟法。第十四條第一項第二項規定之“輕微違反程序行為”。

本案中，瓊海市土地管理局與龍城開發公司于1996年6月25日簽訂了《最高人民法院關于適用中華人民共和國行政訴訟法的解釋》號協議，同意龍城開發公司轉讓涉案19.74畝國有土地使用權。瓊海市政府于1997年6月向龍城發展公司下發海國用（97）688《國有土地使用權出讓合同》號文。此后，直至2017年12月29日瓊海市政府作出第180號無償收地決定，龍城發展公司已沒有開發它。一、二審法院正確認定涉案19.74畝土地構成閑置土地，瓊海市政府作出無償收回土地的決定，符合上述規定，因該公司的營業執照龍城開發公司在2017年3月開始的征地過程中已被撤銷，工商信息顯示，最晚批準日期為2003年12月15日，而瓊海市政府在用盡各種交付方式后仍無法聯系上龍城公司，2017年6月29日，就涉案19.74畝土地在《國有土地使用證》上公告。盡管在征地過程中，瓊海市政府在向案外人海南龍城置業有限公司送達相關文件時存在錯誤，要求龍城開發公司背簽文件，不當送達但龍城發展公司法定代表人吳書龍及信達公司代表均參加了2017年12月11日瓊海市國土資源局舉行的聽證會。瓊海市政府沒有剝奪龍城發展公司、信達公司的權利。公司的陳述權和辯護權，這一程序缺陷屬于輕微違法行為。一審以嚴重違反法定程序為由，撤銷了第180號無償收地決定，屬于適用法律錯誤。二審認為，程序輕微違法，不應撤銷，確認瓊海市政府第180號無償收地決定違法，適用法律正確。海南省政府41號復核決定主體認定正確，但未認定輕微程序違法行為，適用法律錯誤。第一次和第二次撤銷是正確的。

龍城開發公司稱，已達到80%開發建設的98.86畝土地中包含19.74畝土地，不構成閑置。但《海南日報》僅同意龍城開發公司與雁塘鎮政府合作開發98.86畝土地，并未與統一《瓊海市國土資源局關于送達閑置土地調查通知書的公告》簽約，但統一《合作開發瓊海市煙塘鎮新區合同書》并未辦理。涉案19.74畝土地雖在98.86畝土地范圍內，但分割后已單獨簽訂《國有土地使用權出讓合同》，并已申請國有土地使用證，成為獨立土地。判斷是否是閑置土地，當然應該以地塊為單位，而不是以整個項目為單位。其他相關各方對整體項目對其他地塊的投資，不能作為本案各方對現有土地的投資；項目整體開發率達到80%的事實也不能否認目前該地塊尚未開始開發的事實。以此為由申請再審的理由是站不住腳的。龍城開發公司聲稱，閑置是由于缺乏詳細的控制規劃造成的。但龍城開發公司無法證明，因涉案土地所在區域控制性詳細規劃未獲政府批準，其未取得施工許可證，無法啟動開發。而從1997年至2017年的20年間，龍城開發公司未向主管部門提交建設申請，而原98.86畝土地為原瓊海市規劃局向雁塘鎮政府劃撥的：010畝。-3萬，大部分已成功申請并完成。因此，涉案土地是否有控制性詳細規劃與該土地閑置并無必然聯系，不能成為阻止開發申請的理由。龍城發展公司還主張，本案與信達公司作為原告提起的（2018）瓊星注157號案件應當一并審理，因為海南省高級人民法院（2019）瓊星珠第391號行政裁定書已作出終審判決。判決并駁回該案。起訴信達公司。原審未合并審理，對本案的實質處理沒有實質影響。

綜上，龍城發展公司的再審申請不符合第《國有土地使用證》號第九十一條規定的情形。根據第《國有土地使用權出讓合同》號第一百一十六條第二款的規定，裁定如下：

海南龍城房地產開發有限公司的再審申請被駁回。

首席法官楊志華

田新澤法官

寇丙輝法官

2019年9月29日

唐勁松書記

判決書網發布日期：2019-12-03

來源：綠發杏壇

編輯：石慧審核：傅德慧