法檢兩院人財物省級統管(法院檢察院省級財物統管)

作者簡介：丁良華，中南大學法學院特聘教授，原法官。

轉載自：隔壁法官

長期以來，“我國司法人員和經費實行分級管理、分級負擔的制度，司法權力的運行受到地方限制，司法活動容易受到干擾”。省級統一管理試圖通過切斷地方法院、檢察院的人員、財產、物資供給，消除地方保護主義的外部條件。

人事管理的法律障礙

在省級統一管控之前，地方法院、檢察院的人員結構深深嵌入“條”與“塊”的復雜關系中。地方法院、檢察院的組成人員，除審判員助理、助理檢察官外，由本級人民代表大會及其常務委員會選舉或者任命。特別是，將法官、檢察官納入公務員隊伍，將使法官、檢察官的人事管理納入地方黨委和地方政府的職權范圍，導致法官、檢察官直接服從地方管理。

2014年6月，中央全面深化改革領導小組審議通過《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》號要求：設立省級法官、檢察官選任委員會，提出法官、檢察官人選。檢察官從專業角度。黨委按照職權批準，任免由全國人民代表大會按照法定程序決定。在領導干部管理方面，同年12月，中央政法委下發《關于司法體制改革試點中有關問題的意見》號文，進一步明確市、縣級法院院長、檢察院檢察長由市、縣級法院院長、檢察院檢察長由中央政法委管理。省委領導班子其他成員，省委的管理工作也可以委托當地市委負責。

從改革政策要求看，省級以下地方人民法院、人民檢察院人事統一管理，沒有改變憲法和法律規定人民代表大會選舉人民法院、人民檢察院人員的制度。處于同一水平。統一管理的主要是法院和檢察院。領導干部，以及地方法官、檢察官的“聘任”資格。

人事省級統一管理，改變了以往司法人員任免多由內部決策、同級任用、地方差異的機制。以專業化方式重塑法官、檢察官聘任機制，有利于聘任標準和選拔程序實現省級實施。域內統一。同時，選拔委員會作為外部審查機構，以公開、專業、多元參與的方式做出決策，大大淡化了原有模式下法官、檢察官選拔的內部性、神秘性、官僚性。但各省評選委員會的設立和運行仍不同程度地在地方化、行政化、社會化之間搖擺，發展趨勢差異很大。

法院、檢察院的管理制度以及法院、檢察院與本級人民代表大會和上級法院、檢察院的關系，以憲法和法律為依據；改變或調整它們顯然是國家權力基本配置的憲法變化。必須經受合憲性的拷問。根據憲法、人民法院組織法、人民檢察院組織法的規定，地方各級人民法院院長由同級人民代表大會選舉。由同級人民代表大會常務委員會任免；地方各級人民檢察院檢察長由同級人民代表大會選舉，報上級人民檢察院檢察長報本級人民代表大會常務委員會批準。副檢察官、檢察委員會委員、檢察官由檢察長提拔同級。全國人民代表大會常務委員會任免。

回顧歷史，地方各級人民法院、人民檢察院自成立以來，其人事任免權均由同級地方掌握和管理。這是人民代表大會制度的基本結構。如果將地方人民法院、人民檢察院的人事權從同級地方人民代表大會上剝奪，就會導致地方人民代表大會的權力被剝奪。本級國家機構組織其他國家機構。剩下的就是組建同級人民政府，進而改變以憲法規定的行政區劃為權力機關單位的社會治理基本格局。

這樣做可能的結果是，憲法第九十九條第一款賦予地方各級人民代表大會重大職責，在兩個方面審判和起訴的重要領域。實施起來困難。

如果省級只管理法官、檢察官的“任命”資格，從法律程序上看，法官、檢察官仍由相應市、縣人大常委會根據院長的“提名”任免和檢察長，那么這至少在形式上保持了行政區域內提名權和任免權的統一，以及憲法和法律規定的地方人民代表大會選舉人民法院組成人員的制度，同級人民檢察院沒有發生變化。

問題是，地方人民法院院長、人民檢察院檢察長提出的法官、檢察官任免人選，都是省級法官、檢察官選任委員會經過專業審查確定的人員，法官而檢察官選拔委員會不是法定機構，國家機關的日常工作由省級人民法院、人民檢察院內部職能部門承擔。這意味著，實際上是省級人民法院和人民檢察院向地方人民法院院長和人民檢察院檢察長提出任免人選。由此，市、縣人民代表大會常務委員會對省統一管理機構確定的候選人進行審查，決定任免。

這可能會導致兩種極端情況：一是市、縣人大常委會基于各種理由，以行使法定職權為名，連續甚至否決由省統一管理機構確定的大量人選。損害省級統一管理機構的權威；造成法律關系和政治道德混亂；其次，市、縣人大常委會“全部接受”省級統一管理機構確定的人選，這只是正式履行了法定的任免程序。市、縣人大常委會等于實質上放棄了對任免人員的監督，從而造成了權與責的分離。

“因地制宜”的物業管理

2007年《訴訟費用交納辦法》實施后，中央和省級財政加大轉移支付力度，安排辦案補貼專項資金，撥付政府債券投資資金。但地方法院、檢察院的經費保障體系仍然以地方財政為中心。受外部控制強烈影響的特征。法院、檢察院獲得經濟擔保的資金數額由地方財政部門確定。

特別是，政府作為唯一有權編制預算的實體，實際上壟斷了地方法院和檢察院向當局傳送預算請求的渠道。地方法院、檢察院的預算須經政府審查后，才能報同級人大、黨委。在提交前，政府可以根據全球財務管理的要求刪除預算。這種對地方政府財政的單向依賴，深刻影響了地方司法機關在政治權力結構中的地位。為了獲取財力，法院、檢察院必須主動向資源配置者靠攏，圍繞地方政治需要或中心任務運作，從而制約其獨立行使權力。

2014《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》要求：“地方各級法院、檢察院經費由省級統一管理，確保辦公經費、辦案經費和人員收入不低于現有水平。省財政部門管理省級以下地方法院、檢察院的經費。省、市、縣三級法院、檢察院均為省財政部門的一級預算單位。預算報省級財政部門，預算資金通過國庫集中支付系統分配。計劃單列市財政部門按照上述原則對下列市進行統一管理。法院和檢察院的資金。”

與前述法律對人員省級統一管理的限制不同，法院、檢察院的財務費用由中央承擔還是地方政府承擔，或者中央與地方政府共同承擔，都不是根本問題。如果因為地方法院和檢察院的財產受同級黨權管轄而產生地方保護主義，那么可以通過收回控制權來解決，不存在不可逾越的法律障礙。但各地財政管理卻遭遇不同程度的妥協，以至于2016年7月召開的全國司法體制改革推進會提出，地方政府在推進這項改革時，可以從實際出發，因地制宜，不必強求。絕對一致性。

據中央相關職能部門統計，截至2020年底，31個省和5個計劃單列市中，共有20個地方實現省級級統一管理，3地部分試點法院、檢察院實現省級統一管理，3地實現市級統一管理，1地委托市縣管理，9地改革尚未取得明顯進展。各地在預算管理制度、經費保障責任等方面也呈現出不同的模式。

省級統一管理財產，為上級財政全面干預地方法院、檢察院經費管理、打破地方司法控制的負面影響提供了可能的路徑。通過財政保障主體的“提拔”轉變，可以重構同級法院、檢察院的權力結構，改變對地方財政的高度依賴，特別是對于資金相對集中的地方法院、檢察院來說。財務困難。這將有助于其實現金融供給的充足性，確保其不至于陷入“捉襟見肘”的困境。

在王亞新看來，司法經費與地方財政“脫鉤”、轉由省級統一管理的改革也可能成為現代國家建設和治理進程中行政與財權對應或實現平衡的重要目標在國家層面。作為“催化劑”或“中間項”，它已成為我國財政制度或預決算制度整體逐步完善的重要環節或有機組成部分。

省級統一管理也帶來了比較大的成本。為解決以往市、縣、檢察院法院、檢察院治安水平參差不齊的問題，改革各地采取了“高保低保”的措施。原來由各級財政負擔的資金，由省財政統一保障。公共資金標準和一些政策的提高增加了省級財政支出。

這也引發了一些地方對改革的觀望和質疑。一些財力相對薄弱或省級財政協調性較低的省份擔心改革會加劇省級財政困難。有的地方擔心改革后，市縣非稅收入納入省庫，部分地方補貼無渠道支付，導致實際收入減少。有的地方擔心改革后，無制度依據聘用編外人員，無法解決工資福利、公款等保障問題。

此外，由于地區經濟發展水平不同，我國南北、東中西部地區存在巨大差異。在中東部、東南部等發達地區，或者是西部一些經濟發展比較好的地方，市縣法院、檢察院的經費問題已經基本解決，有比較好的保障。他們不太關心誰來提供擔保。相反，他們擔心省級統一管理后，經費會被平均，導致效益降低。

目前，省級管理單位沒有能力和資源全面管理、全面負責轄區內各法院、檢察院的資金管理工作，難度較大。大多數實行統一管理的地方都選擇將轄區內的三級法院、檢察院作為省級財政的一級預算單位。這導致預算框架內的一級預算單位數量增加了數百個甚至數百個，管理半徑和管理鏈條顯著拉長。管理方式由過去的“科室組合”轉變為“一對多”，工作強度明顯增加。

省級財政部門普遍反映，統一管理后，存在超出能力、力所能及的困難，擔心服務不到位或出現風險漏洞。一些省級管理主體將政府采購、預算編制、資產管理等具體業務委托給基層地方財政或省級法院、檢察院。但基層財務實力相對薄弱，專業財務人才普遍缺乏。還有一個人多崗位的問題。人員流動性大，省級法院、檢察院不具備相應的財務內部控制機構和能力。

改革的局限性和可能的弊端

省級對人力、財力、物力進行統一管理后，至少司法人員的薪酬可以在省內統一，一定程度上解決了市縣財政收入狀況決定的地域不平衡問題。此外，人事管理權下放到省級后，省級以下法官、檢察官在一定程度上擺脫了當地市縣黨政機構的人事控制，不用擔心辦案時維護地方利益。

但省級統一管理作為中央統一管理面臨現實困難而采取的折中辦法，對于擺脫省級法院、檢察院屬地化的局面并無多大幫助。從邏輯上講，在中央與地方政府的權力博弈中，省級黨政機關可以通過加強對省級法院、檢察院的控制來干預地方法院、檢察院的司法活動，從而強化省級法院、檢察院的本土化。

因此，省級統一管理只是降低了法院、檢察院的屬地化程度，并沒有解決所有法院、檢察院的屬地化問題。相反，省級統一管理強化了省級司法部門的印象。人、財、物實行省級統一管理。在弱化市縣地方控制的同時，也促進了省級競爭和地方保護，可能導致司法“省省化”。從這個角度來看，省級統一管理實際上可能會在更高層面上促進司法本土化。

事實上，在司法部門與地方政府的“內嵌”關系被徹底斬斷之前，無論采取哪種“統一管理”模式，都永遠繞不開地方黨委和政府的影響力。以財產統一管理為例，雖然各地采取了不同的方案，但正如學者判斷的那樣，“考慮到中央和省級財政投入的比例沒有發生明顯變化，但在實際操作中，各省可能要回歸到財產統一管理”。“省級‘聯動’方式是通過地方政府增加收入或承擔額外補貼的方式，將地方政府重新納入法定巡查和物業管理架構。”

人事管理也是如此。在法院、檢察院領導班子的選拔任用方面，雖然各地已經建立了“省級提名、分級任免”的大框架，但在法官、檢察官由地方人民任免的法律框架下，國會、地方政府仍有途徑在必要時發揮影響力。而且，這種統一控制并不能打破司法人員所受困的地方社交網絡。生活在“本土”領域的司法人員不可能不“本土化”。

省級統一管理雖然解決了地方同級控制的問題，但也可能加劇法院系統內部的行政風險，從而以“上級干預”取代“地方干預”，產生新的“尋租”現象。陳瑞華分析，這一改革的實施將導致上下級法院之間存在兩種法律關系：一是司法審判業務上的監督關系，二是司法行政上的垂直領導關系。當法院管理人、財、物的權力與監督司法業務的權力結合在一起時，司法管理的行政化必然加劇。

例如，省級法院可以通過控制法官選任委員會、參與省級財政預算編制司法經費等方式對轄區內市縣法院的人事安排和財務經費施加影響，從而對下級法院進行干預。目的。司法行政權的過度集中可能會進一步扭曲上級法院與下級法院的關系，導致“司法上位化”，最終導致上級法院與下級法院之間監督關系的不存在。

法院、檢察院作為司法機關，在金融方面并不專業。省級法院、檢察院很難公平合理地將財政資金分配給轄區內各級法院，容易引發內部矛盾。從組織管理的角度來看，集中管理是一種高成本的管理方式，與現代注重效率的分散管理要求相沖突。尤其對于法院來說，省級統管下的垂直管理可能危害更大。這將使下級法院習慣于服從上級法院。當這種“服從”延伸到審判業務時，現行制度安排下的審判層面的危害將更大。獨立和相互制約也會被內部組織整合所瓦解。

更極端的負面情況是，即使司法機關完全獨立于當地人民、財產和財產，司法機關中的賄賂現象也無法完全杜絕。相反，這種獨立性也可能成為法院和法官“尋租”的“籌碼”。增加他們與地方官員和資本所有者的權力貼現的“回報”。因此，“雖然省級統一管理可以作為司法‘去地方化’改革的條件之一，但實現這一目標的改革需要其他重要條件的配合。地方政府對司法的干預很難擺脫，因為上述改革愿景的體現。”理性的唯一基礎”。