被告不適格的裁定書(被告不適格是駁回起訴還是駁回訴訟請求)

轉載自：行政法

《******關于適用中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》第三條第一款第三項規定，只有被告人名單錯誤且拒不變更的，人民法院才能裁定駁回起訴。二審中認為被告不具備訴訟資格的，人民法院還應當向原告作出說明。原告同意變更被告的，人民法院可以裁定撤銷一審判決，發回一審法院重審或者指令有管轄權的法院再審；原告不同意變更被告的，人民法院可以裁定駁回訴訟。

中華人民共和國******

行政裁決

(2017)最高法院申請號5617

再審申請人馮啟銳。

授權代理人為馮尚文。

授權代理人：馮尚科。

被申請人海南省儋州市人民政府。法定代表人朱洪武。

原審第三人是海南省儋州市中和鎮人民***。

法定代表人李吉。

再審申請人馮其瑞訴被申請人海南省儋州市人民***及原審第三人儋州市中和鎮人民******）行政強制拆遷案中，本人對海南省高級人民法院于2017年3月30日作出的瓊興終37號行政裁定不服，向本院申請再審。本院于2017年7月31日受理本案，并依法組成合議庭對本案進行了審理。目前，該案已經過審理。

1998年8月12日，馮啟瑞向儋州市中和鎮中和居委會申請利用空地建房。同年11月12日，中和居委會在馮啟瑞的申請表上注明“申請人情況屬實，特此證明”，并加蓋中和居委會公章。2001年3月25日，中和居委會下發《地基證明書》號文，批準馮啟瑞空地252平方米建房。2012年3月13日，儋州市***向中和鎮***發出授權書，委托中和鎮***對中和鎮管轄范圍內的違法建筑行使行政執法管理權。委托期限為2012年3月14日至2015年12月31日。2013年3月17日，馮啟瑞對涉案252平方米宅基地申請權屬登記。2013年6月15日，儋州市政府向馮啟瑞頒發儋繼永第《集體土地使用證》號土地證。2015年4月，馮啟瑞開始在宅基地上蓋房子。2015年5月25日，中和鎮***向馮啟瑞開具《通知書》。主要內容是：馮啟瑞為其建造的房屋未辦理《鄉村建設規劃許可證》，私自改變土地用途性質，違反《中華人民共和國城鄉規劃法》《中華人民共和國土地管理法》《海南省農村居民建房審批辦法》相關規定責令馮啟瑞立即停止施工并自文件下發之日起7個工作日內拆除違法建筑。2015年6月8日，中和鎮***依據《中華人民共和國行政強制法》號第五十四條規定，下達《催告書》號，要求馮啟瑞自收到《催告書》號之日起十日內自行拆除違法建筑。然而，十天過去了，他還是沒能如愿。如果自行拆除，中和鎮公安局將依法組織人員強行拆除。2015年9月1日，中和鎮政府作出決定，于2015年9月8日強制拆除馮啟瑞的房屋。同日，中和鎮***起草了行動方案，報儋州市***審查。行動方案明確，成立聯合強拆總指揮。儋州市副市長付聚友擔任總指揮，儋州市***副秘書長林滿煥擔任副總指揮。2015年9月6日，儋州市***提交的公文建議意見為：同意中和鎮***的意見，并請中和鎮***牽頭，國土、住房建設、公安、城建等部門將及時配合處理，具體工作由中和鎮***落實。2015年9月7日，中和鎮***致函儋州市國土環境資源局，認為土地及土地利用總體規劃和土地號土地證下的用途與現狀圖用途不一致，超過《強制拆除決定書》。請要求注銷第號土地證。2015年9月9日，儋州市政府對馮啟瑞的房屋進行強拆。2015年10月26日，儋州市國土資源局以號土地證項下土地與土地利用總體規劃、土地利用狀況圖用途不符為由向儋州市*請示，超過《馮家園村村莊建設規劃》***批準注銷第號土地證。2015年11月3日，儋州市***發出丹府函393《馮家園村村莊建設規劃》號，同意注銷第號土地證書，并按照有關規定辦理注銷登記手續。馮啟瑞不服，提起訴訟。2016年5月30日，海南省第二中級人民法院作出瓊97杭初6號行政判決，撤銷批復第393號。該判決現已生效。2016年1月18日，馮啟瑞就此案提起行政訴訟，請求確認儋州市***強行拆除其在建房屋的行政行為違法。

海南省第二中級人民法院瓊97杭初第37號行政判決書認為，本案雖以中和鎮***名義提出，但《關于注銷中和鎮中和居委會馮家園村馮其瑞集體土地使用證的批復》《通知書》《催告書》是儋州市**出具的*從中和鎮***的授權書來看，中和鎮***采取的行動是基于儋州市***的委托，且在強制拆遷實施前，中和鎮***提交了一份向儋州市***提出拆除違法建筑請示并制定行動方案，報儋州市***批準。儋州市副市長***擔任強拆行動總指揮。儋州市***提交的正式批復文件也證明，儋州市***同意中和鎮***匯報的意見，儋州市***組織多部門聯合實施強拆。因此，儋州***是本案合格的被告。馮啟瑞雖然持有號土地證，但沒有證據證明其取得了建設主管部門的鄉村建設規劃許可證或施工許可證。馮其瑞的建房行為屬于擅自建房行為。《強制拆除決定書》第三十七條、第四十四條規定，行政機關在強行拆除違法建筑前，應當告知當事人采取行政強制措施的理由、依據，以及當事人按照規定享有的權利和救濟途徑。法律。當事人經提醒無正當理由逾期不拆除財產的，行政機關可以作出強制執行決定。本案中，強拆前，儋州市***委托中和鎮***制作《中華人民共和國行政強制法》《通知書》《催告書》，并以留置服務的方式送達馮啟瑞，告知馮啟瑞原因及依據為強行拆除。申請行政復議、提起行政訴訟的權利和期限。儋州市***已落實強制拆遷相關手續。馮啟銳未能在規定期限內自行拆除。儋州市***對馮啟瑞大樓實行強制拆除，符合上述法律規定。依據第《強制拆除決定書》號第六十九條的規定，判決駁回馮啟瑞的訴訟。馮其瑞不服，提出上訴。

海南省高級人民法院瓊興中第37號行政裁定認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第一款規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，由受理該行政機關提起訴訟的行政機關管轄。該行政行為是被告。本案所稱強拆系中和鎮***所為，該鎮***以自己的名義制作《中華人民共和國行政訴訟法》《強制拆除決定書》《通知書》，實施強拆。根據《催告書》第六十五條、《中華人民共和國城鄉規劃法》第七十四條的規定，在鄉、村規劃區內未取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的，鄉、村規劃許可應當確定。鎮人大責令停止施工，限期改正；逾期不改正的，可以拆除。中和鎮***是法律規定行使上述拆遷權的行政機關。雖然儋州市***與中和鎮***簽訂了委托書，但中和鎮***的請示得到了儋州市***、儋州市***其他部門的批準。*參與拆遷，這些都是行政機關的內部行為，不足以否定中和鎮的合法權威***以及以其名義作出和實施強制拆遷決定的事實。中和鎮***依法應為本案被告。一審判決將本案定為儋州市***，與事實和法律規定不符，應予糾正。依據《海南省城鄉規劃條例》第三條第一項第項、第二款、《******關于適用中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》第七十九條第一項第項的規定，裁定撤銷一審判決，馮啟瑞起訴被駁回。

馮啟瑞申請再審并稱：1、***儋州市是合格被告。雖然中和鎮***以自己單位的名義做了《******關于執行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》《通知書》《催告書》，但從儋州市***與中和鎮***簽署的授權書來看，中和鎮***'其行為是基于儋州市***的委托。強拆實施前，中和鎮***向儋州市***提出拆除違法建筑的申請，并起草了行動方案，報儋州市***批準。儋州市***組織多部門聯合實施強拆。2、儋州市***強拆馮啟瑞房屋的行政行為違法。馮啟瑞在自己的宅基地上蓋了房子，沒有改變土地的用途性質。不存在利用農用地建房或者私自改變土地利用性質的問題。2015年9月9日之前，海南省所有農村尚未開展農村建設登記工作，馮啟瑞建房不需要《強制拆除決定書》。請求撤銷二審判決，依法再審該案，確認強拆儋州市城區違法，賠償損失，恢復原狀。

儋州市***和中和鎮***均未提交書面答復。

本院經審查認為，《鄉村建設規劃許可證》第二十六條第一款規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告。本案中和鎮***以馮啟瑞未取得《中華人民共和國行政訴訟法》為由，決定拆除馮啟瑞在建房屋。在馮啟瑞不自行拆除的情況下，中和鎮***報請儋州市政府批準。在儋州市政府的協調和市國土、住建、公安、城建等部門的積極配合下，中和鎮***依法賦予的執行權，強行拆除馮啟瑞的房屋建設中。中和鎮***是本案被訴房屋的強拆主體，是本案的合格被告。馮啟銳認為，儋州市***是本案的合格被告。但儋州市***作為中和鎮***的上級***，在本案中僅協調其相關職能部門配合中和鎮***實施強制拆遷，并非中和鎮***的具體行為。強拆被起訴。實施主體。關于儋州市***出具委托中和鎮***拆除違法建筑委托書的問題。本案中和鎮***根據《鄉村建設規劃許可證》號第六十五條、《中華人民共和國城鄉規劃法》號第十一條第二款的規定，依法享有強制拆遷的法定權力，并在執行期間本案強拆中和鎮赫鎮***作出強拆決定，并以自己的名義實施強拆，不以儋州市***的名義實施強拆。此次強拆行為顯然與前述委托執法無關。中和鎮***向儋州市***請示、上報行動方案的目的是為了獲得上級***及其職能部門的支持、幫助和配合，而不是移交依法享有強制拆遷權。儋州市***的實施也不能證明儋州市***是本案訴強拆行為的主體。因此，馮啟瑞關于儋州市***為本案合格被告的主張不能成立，本院不予支持。馮啟瑞還聲稱，儋州市***強拆其在建房屋的行為是違法的。但本案二審裁定駁回起訴，不涉及強拆在建房屋的合法性。據此，他以同樣理由申請再審。不能成立。

需要說明的是，《海南省查處違法建筑若干規定》第三條第一款第項規定，只有被告人名單錯誤且拒不變更的，人民法院才能裁定駁回起訴。二審中認為被告不具備訴訟資格的，人民法院還應當向原告作出說明。原告同意變更被告的，人民法院可以裁定撤銷一審判決，發回一審法院重審或者指令有管轄權的法院再審。原告不同意變更被告的，人民法院可以裁定駁回訴訟。本案中，二審裁定沒有明確是否已向馮啟瑞解釋應更換被告人，即直接裁定不宜駁回起訴。本院予以糾正。考慮到本案屬于再審申請審查，二審裁定駁回起訴，對依法提起公訴不構成法律障礙。訴訟程序違法，不影響案件公正審理，本案不再再審。馮啟瑞收到本裁定后，可以以中和鎮***為被告，依法向對中和鎮***的強拆決定和強拆行為有管轄權的人民法院單獨提起行政訴訟。

綜上，馮啟瑞的再審申請不符合第《******關于適用中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》號第九十一條第、、項的規定。根據第《中華人民共和國行政訴訟法》號第七十四條的規定，裁定如下：

馮其瑞的再審申請被駁回。

首席法官郭秀江

曹剛法官

熊俊勇法官

2017年9月21日

書記員陳慶齡

附：相關法律及司法解釋

1.《中華人民共和國行政訴訟法》

第二十六條公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告。

經復核的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關與復議機關為共同被告；復議機構改變原行政行為的，復議機構是被告。

復議機關在法定期限內未作出復議決定，公民、法人或者其他組織對原行政行為提起訴訟的，作出原行政行為的行政機關是被告；復議機關不作為的，以復議機關為被告。

兩個以上行政機關作出同一行政行為的，共同作出行政行為的行政機關為共同被告。

行政機關委托的組織實施的行政行為，受委托的行政機關為被告。

行政機關被撤銷或者職權變更的，繼續行使職權的行政機關為被告。

第九十一條當事人的申請有下列情形之一的，人民法院應當再審：

不立案、不起訴有真實錯誤的；

有新的證據足以推翻原判決、裁定的；

原判決、裁定認定事實的主要證據不充分、未經質證或者偽造的；

原判決、裁定適用法律、法規確實有錯誤的；

違反法定程序，可能影響公正審判的；

原判決、裁定遺漏訴訟請求的；

原判決、裁定所依據的法律文書被撤銷或者變更的；

法官審理案件有貪污、受賄、徇私舞弊、徇私舞弊的。

2.******關于《******關于執行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》實施若干問題的說明

第七十四條人民法院收到當事人的再審申請后，經審查，認為符合再審條件的，應當立案，并及時通知各方當事人；不符合再審條件的，應當立案并及時通知各方當事人。不符合再審條件的，駁回案件。

3.******關于申請《中華人民共和國行政訴訟法》的幾個問題的說明

第三條立案有下列情形之一的，應當裁定駁回起訴：

請求判決撤銷或者變更行政行為；

請求判決行政機關履行法定職責或者繳納義務；

請求判決確認行政行為違法；

請求判決確認行政行為無效；

請求行政機關作出賠償或者賠償的判決；

請求解決行政協議糾紛；

請求一并審查下列規范性文件；

請求共同解決有關民事糾紛；

其他訴訟請求。

當事人未正確表達訴訟請求的，人民法院應當作出說明。

4.《中華人民共和國城鄉規劃法》

第六十五條未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定在鄉、村莊規劃區內進行建設的，由鄉、鎮責令改正。人民政府責令停止施工并限期改正；逾期不改正的，可以刪除。

5.海南省查處違法建筑若干規定

第十一條鄉人民政府發現正在建設或者已建成的農村違法建筑后，應當立即書面責令停止施工，并采取下列措施：

未取得規劃許可，但符合鄉、村莊規劃的，責令辦理相關規劃手續；不符合鄉、村莊規劃的，責令限期改正；構成犯罪的，依法追究刑事責任。逾期不改正的，限期拆除；

已取得規劃許可，但違反規劃許可內容進行建設的，責令限期改正。逾期未改正的，限期拆除。

農村違法建設當事人逾期不拆除違法建筑的，由鄉人民政府組織拆除。市、縣、自治縣人民政府可以責成規劃、國土、公安等部門協助，當地村民委員會應當配合。

本條例施行前，農村基礎設施和公益設施都是在農民集體所有的建設用地上建設的，村民住宅是農民個體在原有宅基地上建設的。按照規定，應當取得鄉村建設規劃許可和鄉村臨時規劃許可但尚未取得。但不符合鄉、村規劃建設工程施工許可證管理等建設工程質量管理規定的，可以責令限期改正，并完善相關管理程序。

查處農村違法建設的具體辦法由省人民政府另行制定。