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以案例釋法|省高院：違法建筑不能采取整改措施消除對規劃的影響且無法拆除的，行政機關可以沒收違法建筑。福州律師事務所

裁判要點

根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條規定，城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門應當先履行責令停工、限期改正的法定程序。限期、限期拆除等整改措施。只有當施工影響規劃實施時，才能采取沒收實物等行政處罰。雖然行政處罰決定作出時，違法建筑主體部分已經完工，不能責令停止施工。但福清市自然資源和規劃局并未確定是否可以采取糾正措施消除對規劃實施的影響。檢查結束后，在未咨詢被處罰人藤山富雄的情況下，組織相關技術部門進行了必要的鑒定或論證。而是直接認定涉案建筑無法采取整改措施消除對規劃實施的影響，不能拆除。缺乏審慎、適當的考慮，主要是依據不足。

判決書

福建省高級人民法院

行政判決

(2020)閩終199號

上訴人（原審原告）藤山富夫，男，1960年12月5日出生，日本籍，居住在日本。

委托代理人為北京大成（福州）律師事務所律師蔣殿輝。

委托代理人為北京大成（福州）律師事務所律師徐元偉。

上訴人（原審被告）福清市自然資源和規劃局，住所地福建省福清市慶長大道9號。

法定代表人張曉，董事。

授權代理人林建明。

委托代理人為福建省淮思律師事務所律師李曉峰。

在藤山富雄訴福清市自然資源和規劃局行政處罰案中，藤山富雄及福清市自然資源和規劃局均不服福州市中級人民法院（2019）民03號第74號行政判決書星楚向本院提起上訴。本院受理案件后，依法組成合議庭，對本案進行了審理。審判現已結束。

原審認為，在城市、鎮規劃區內建設建筑物、構筑物、道路、管道等工程的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉規劃部門或者省級人民政府城鄉規劃部門報告。自治區、直轄市人民政府確定的鎮人民政府應當申請建設工程規劃許可證。取得建設工程規劃許可證后，應當按照建設工程規劃許可證的規定進行建設。本案中，原告藤山富雄未按照核發的建設工程規劃許可證的規定，在福清市%uD7%uD7鎮%uD7%uD7路進行嚴重超面積、超高度建設，被告福清市自然資源和規劃局沒收違法建筑的行政處罰必須以事實清楚、正確適用法律為依據。

《中華人民共和國行政處罰法》第四十條規定：“行政處罰決定書應當在公告后當場送達當事人；當事人不在場的，行政機關應當在七日內送達當事人。”依照民事訴訟法的有關規定，作出行政處罰決定書根據上述法律規定，行政機關無法當場將處罰決定書送達當事人的，應當按照下列規定送達：符合民事訴訟法的有關規定。根據民事訴訟法關于送達的有關規定，只有在受送達人下落不明或者無法通過直接送達、留置送達、委托送達、轉送送達、郵寄送達等方式送達的情況下，才可以適用公告送達，本案被告沒有嘗試其他送達方式，而只是通過公告方式送達行政處罰決定書，違反了送達程序，應視為未送達。因此，本案原告知悉被訴行政處罰決定書的時間應為2018年9月29日，即原告授權代理人江殿輝在被訴行政處罰決定書上簽字的時間。2018年12月21日，其向人民法院提起訴訟，且未超過法定提起訴訟期限，被告關于原告已超過法定提起訴訟期限的主張不能成立。

綜上，被告福清市自然資源和規劃局的行政處罰決定事實清楚，適用法律正確，但服務程序違法，應認定為違法。據此，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第二項的規定，判決確認被告福清市自然資源和規劃局出具的財務規定（合規規定）局于2013年7月5日作出2013）《行政處罰決定書》第001號違法行為。一審案件受理費50元，由被告福清市自然資源和規劃局承擔。

上訴人藤山富雄不服原判，向本院提起上訴，請求撤銷原判及涉案行政處罰決定。主要原因是：1、被訴行政處罰決定事實不清。不僅沒有查清處罰主體的基本信息、違法建筑的具體面積等，而且在處罰決定中也沒有明確說明涉案的行政處罰。處罰的法律依據。涉案違法建筑能夠限期改正或者拆除的，不應當直接沒收。2、福清市自然資源和規劃局作出涉案行政處罰決定時，明知其居住在境外，并知曉其境外具體居住地址，但未按照規定送達相關文件并告知其相關權利。違反法律，導致他未能行使陳述和辯護權。聽證會和其他權利。

上訴人福清市自然資源和規劃局不服原判，向本院提起上訴，請求撤銷原判，駁回藤山富雄的訴訟。主要原因是：1、藤山富夫是日本借款人。在送達被訴人行政處罰決定時，該局無法獲知其行蹤、地址、電子郵箱等具體聯系方式。因此，它采取了在報紙上發布公告等方式，是符合法律規定的。2、由于本案行政處罰決定書已于2013年生效，藤山富雄超出法定起訴期限提起本案。

本院認為，行政機關采取行政行為，應當查清事實、保證證據充分、正確適用法律。根據《中華人民共和國行政處罰法》第四條的規定，行政處罰的設定和實施，必須有事實依據，與違法行為的事實、性質、情節和社會危害程度相適應。根據原審查明的事實和本案證據，藤山富夫（中文名張才平）未遵守其核發的建設工程規劃許可證的規定，將自己的名字寫在%uD7%uD7上福清市%uD7%uD7鎮路。兩塊土地合并超面積、超高層建設，違反城鄉規劃。福清市自然資源和規劃局作為城鄉規劃主管部門，對不符合建設工程規劃許可證規定的建設活動，有權依法給予相應的行政處罰。本案中，雙方爭議的焦點是沒收涉案違法建筑的行政處罰是否合法以及處罰程序是否合法。

關于被訴行政處罰決定的事實依據及法律適用。未按照建設工程規劃許可證規定進行建設的，根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條的規定，由城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門先行責令停工、限期整改，限期整改。在履行拆除等法定糾正措施程序后，只有在違法建設對規劃實施的影響無法消除的情況下，才可以采取沒收實物的行政處罰措施。根據《福建省〈中華人民共和國城鄉規劃法〉實施辦法》第二十四條、第六十七條和省人民政府印發的《關于規范城鄉規劃行政處罰自由裁量權的指導意見》《住建部令》（建發[2012]99號）規定，沒收實物的前提條件是不能采取糾正措施消除、不能拆除。就本案而言，雖然被訴行政處罰決定作出時，違法建筑主體已完工，不能適用責令停止施工的規定，但能否采取糾正措施，消除對涉案建筑規劃實施的影響？福清市自然資源和規劃局檢查后沒有組織相關技術部門進行必要的鑒定或論證，也沒有征求被處罰人藤山富夫的意見。而是直接得出涉案建筑無法采取糾正措施消除對規劃實施的影響、無法拆除的結論，缺乏審慎、適當的考慮，主要依據不足。

關于被訴行政處罰決定書的送達程序。藤山富夫曾就本案涉及的相關糾紛提起行政復議。原福州市城鄉規劃局2012年12月25日作出的榮規法[2012]第72號行政復議決定書中，明確指出藤山富雄在日本。福清市自然資源和規劃局知曉該國的居住地址。因此，福清市自然資源和規劃局在2013年7月5日作出行政處罰決定時，就應當知道被處罰人藤山富夫是日本籍人士，居住在國外，且行蹤不不明。福清市自然資源和規劃局通過公告服務送達行政處罰決定，沒有嘗試其他送達方式，這是明顯的錯誤。因此，被訴行政處罰決定應當在藤山富夫知悉后生效。而藤山富雄在知道被訴處罰決定書時，應已申請政府信息公開，并委托其代理人江殿輝簽署接收被訴行政處罰決定書。時間為2018年9月29日，故2018年12月21日向人民法院立案的法定立案期限并未超過法定起訴期限。

綜上，福清市自然資源和規劃局于2013年7月5日作出容桂(2013)刑第001號行政處罰決定書，事實不清、主要證據不足、程序不當。應當依法予以撤銷。但考慮到涉案違法建設行為確實存在，查清事實后須依法處理，故判決責令上訴人福清市自然資源和規劃局重新采取行政處罰措施。行動。一審法院認定事實不清、適用法律錯誤，本院予以糾正。上訴人藤山富雄的上訴理由成立，予以支持。上訴人福清市自然資源和規劃局的上訴理由不能成立，不予采納。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條、第一條、第二條、第三條和《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款、第二項、第三款的規定及《最高人民法院適用《中華人民共和國行政訴訟法解釋》第一百三十六條第三款的規定，判決如下：

1、撤銷福州市中級人民法院（2019）民03行初74號行政判決書；

2、撤銷上訴人福清市自然資源和規劃局2013年7月5日作出的容桂（2013）刑第001號行政處罰決定，責令福清市自然資源和規劃局重新作出行政處理。

一、二審案件受理費均為50元，均由上訴人福清市自然資源和規劃局承擔。

此決定為最終決定。

首席法官徐秀珍

聶文嘉法官

代理法官秦丹

2020年10月27日

宋安然書記

資料來源：行政訴訟案件