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2002年3月，周某某與村委會簽訂了《土地承包協議》的合同后，在其承包的設施農用地上建起了養豬場，用于養豬。
2018年5月，鎮政府對周某未依法取得農村建設規劃許可證的行為進行處罰，并要求周某限期拆除養豬場。那么鎮政府的處罰理由能否成立呢？
首先，根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十二條的規定，城鄉規劃主管部門不得在城鄉規劃確定的建設用地范圍之外發放規劃許可。
本案中，涉案建筑物所在土地類型為農用地和非建設用地，實際用途為養殖業。鎮政府應當根據土地用途履行相應的調查核實義務。
涉案建筑無法依法取得規劃許可證。鎮政府沒有充分考慮這一事實，也沒有調查核實涉案建筑是否履行了設施農用地相關審批手續。其僅以涉案建筑未取得規劃許可證為由。認定涉案建筑屬于違建強拆，顯然事實不清、證據不足。
其次，周某某對涉案建筑擁有值得信賴的利益，值得保護。參見國土和農業部門聯合發布的設施農用地規范性文件，包括《國土資源部、農業部關于完善設施農用地管理有關問題的通知》、《關于進一步支持設施農業健康發展的通知》和《自然資源部、農業農村部關于設施農業用地管理有關問題的通知》，設施農用地項目應當履行相應的審批或備案手續。
本案中，村鎮政府聲稱，備案證據不能證明涉案建筑物已按照上述規定辦理了設施農用地審批或備案手續。但根據本院審查的事實，涉案養豬場于2011年前后進行了改擴建，改擴建工程已獲得發展和改革部門批準。環保、國土部門均出具意見并批準，規劃部門無異議。鎮政府也同意并在規劃方案上蓋章。
周某某作為行政相對人，對涉案建筑物進行了改擴建，并一直用于養殖，符合農業用地控制要求，滿足養殖業發展的需要。
參照最高人民法院最高法行神行政裁定第4750號的裁定意向，周某某對涉案建筑物的合法性以及涉案建筑物用于養殖的用途有合理信賴。這種信托利益應當受到法律保護。該鎮政府直接認定涉事建筑為違建并強行拆除，這顯然是不妥當的。
最后，鎮政府應注意涉案建筑物是否需要辦理附加手續。
本案中，周某某實際上一直在利用涉案建筑進行養殖。本案沒有證據證明其改變土地農業用途從事或服務農業生產。
因此，基于比例原則的考慮，并參照涉案建筑改擴建時仍然有效的155號文件規定，“對于歷史遺留且未辦理用地手續的設施農用地，竣工后，各地應按照本《通知》的要求妥善處理。根據規范精神，鎮政府在拆除涉案建筑前，應充分考慮辦理農用地置換設施相關手續的必要性。而且，涉案建筑改擴建工程已獲得鎮政府批準，并在規劃平面圖上蓋章。因此，直接認定涉案建筑為違法建筑并強行拆除是不妥的。
綜上所述，設施農業用地建設的查處與一般違法建設案件的查處不同。設施農業用地管理制度具有特殊性。屬于農業用地和非建設用地類別。建設地上畜禽舍、污水排放設施不需要也不能取得建設規劃許可證的，行政機關簡單認定在設施農用地上建設未取得建設規劃許可證的行為屬于違法建設，是法律適用上的錯誤。
同時，行政相對人雖然未取得標準化設施農用地登記手續，但其建設活動已獲得國土部門、鄉鎮政府等主管部門的批準。行政相對人對行政機關承認值得保護的地上建筑的合法性具有信賴利益。人民法院在審理過程中應當充分考慮上述因素，切實保護行政相對人的合法權益。
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