行政訴訟中被告只能是行政機(jī)關(guān)嗎(行政訴訟的被告只能是行政主體嗎)

行政訴訟的被告不是行政機(jī)關(guān)的工作人員，而是行政機(jī)關(guān)本身。在行政訴訟中，行政主體始終是被告，這是行政訴訟的一大特點(diǎn)。根據(jù)行政訴訟法和最高人民法院相關(guān)司法解釋的規(guī)定，行政主體作為被告的主要情況有：作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；改變?cè)姓袨榈膹?fù)議機(jī)關(guān)為被告；法律、法規(guī)授權(quán)的行政機(jī)關(guān)對(duì)于組織實(shí)施的具體行為，該組織是被告；受委托實(shí)施行政行為的，受委托的行政機(jī)關(guān)為被告；行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)實(shí)施行政行為的，該行政機(jī)關(guān)是被告；行政機(jī)關(guān)被撤銷并繼續(xù)行使職權(quán)的行政機(jī)關(guān)為被告。

被告資格被撤銷的，其被告資格將轉(zhuǎn)移至其他行政機(jī)關(guān)。這里需要把握的問(wèn)題是：被告人資格轉(zhuǎn)移的條件。具有被告資格的行政機(jī)關(guān)或者授權(quán)組織已被撤銷，主體已被依法消滅。行政機(jī)構(gòu)撤銷后，其職權(quán)繼續(xù)由其他單位行使。屬于新設(shè)立的行政機(jī)構(gòu)的職權(quán)，分別由兩個(gè)機(jī)構(gòu)行使或者返還人民政府。被告是繼續(xù)行使其權(quán)力的機(jī)構(gòu)。行政機(jī)關(guān)被撤銷，其行政職權(quán)隨著政府職能的變化而消失。委托給企業(yè)或者社會(huì)組織的，作出撤銷決定的行政機(jī)關(guān)為被告。

《行政訴訟法》第四十九條規(guī)定了提起訴訟應(yīng)當(dāng)具備四個(gè)條件。就行政訴訟起訴和立案而言，本文第二項(xiàng)所列的“明確被告”起訴條件并不容易理解和掌握。實(shí)踐中，對(duì)該規(guī)定的理解和認(rèn)識(shí)出現(xiàn)偏差，在一定程度上影響了行政案件的立案和審理。

筆者認(rèn)為，“明確被告人”的起訴條件可以從以下幾個(gè)方面來(lái)理解。

1、被告明確要求被告為行政主體

行政訴訟不同于民事訴訟和刑事訴訟。講的是“民告官”制度。行政訴訟中的被告是不變的，即只能由行政機(jī)關(guān)等行政主體擔(dān)任。普通公民、企業(yè)法人、非法人組織不能作為行政訴訟的被告。

行政訴訟明確被告的首要條件是被告應(yīng)當(dāng)是行政主體。根據(jù)行政訴訟法第二條規(guī)定，被告應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)、規(guī)章等授權(quán)行使行政職權(quán)的組織。因此，如果原告以公民個(gè)人或者黨機(jī)關(guān)、人大、政協(xié)、法院、檢察院等非行政單位作為行政起訴被告，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定原告不符合行政訴訟的條件。起訴條件中有明確的被告人。

2.明確的被告應(yīng)當(dāng)是明確、可識(shí)別的被告

一般來(lái)說(shuō)，原告提起訴訟時(shí)所列的被告需要有被告的單位名稱、住所、法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人等相關(guān)信息，以便人民法院受理和審理案件。對(duì)于原告來(lái)說(shuō)，列出的被告信息應(yīng)當(dāng)清晰、可具體識(shí)別。

雖然原告在提起訴訟時(shí)可能無(wú)法提供或正確提供被告的住所、法定代表人等信息，但至少列出的被告姓名應(yīng)盡可能準(zhǔn)確并可據(jù)此確定，以便與其他行政單位區(qū)別開(kāi)來(lái)。例如，原告訴訟中列出的被告是區(qū)城管局。雖然其確切名稱為區(qū)城管行政執(zhí)法局，但一般應(yīng)認(rèn)為被告姓名仍然清晰，能夠具體識(shí)別，不會(huì)影響立案。當(dāng)然，如果原告所列的被告名稱不夠明確，難以與其他行政單位區(qū)別，容易造成混淆，或者將明顯不存在的行政單位列為被告，實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)認(rèn)為無(wú)法指定被告。

3.明確被告應(yīng)當(dāng)是特定被告

這里的具體是指作為被告的行政主體需要具體，即原告所列的被告應(yīng)當(dāng)具體，是否為一名被告、兩名或兩名以上被告等。在提起行政訴訟時(shí)，通常有根據(jù)行為只能識(shí)別一名被告，而不是兩名或兩名以上。原告不能以含糊的方式列出實(shí)施某一行為的行政主體，可以是這個(gè)，也可以是那個(gè)，而是將其列為被告，以增加被告勝訴的機(jī)會(huì)。

除共同作出行政行為或者復(fù)議機(jī)關(guān)決定以共同被告維持原行政行為的情況外，起訴條件中指定的被告可以不為多個(gè)被告。例如，如果原告對(duì)房屋征收決定不服，做出征收決定的縣、區(qū)政府將成為被告。如果原告也將征地辦、住房城鄉(xiāng)建設(shè)局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等列為被告，顯然被告指定得不夠具體。實(shí)踐中，無(wú)論原告出于何種原因在訴訟中指定多個(gè)被告或需要選擇確定被告，除非是共同被告，否則通常應(yīng)認(rèn)為被告不夠具體，不符合規(guī)定。明確被告的要求。對(duì)此，人民法院在立案時(shí)可以提供必要的訴訟指導(dǎo)。如果堅(jiān)持起訴，應(yīng)當(dāng)以不符合起訴條件為由裁定駁回案件。

4.明確被告并不意味著被告具備資格

行政訴訟中指定的被告是起訴的條件，對(duì)立案時(shí)列出的被告要求不高。起訴條件中所要求的明確被告并不意味著原告所指定的被告就具備資格。起訴中是否有明確的被告人是起訴的條件，是否存在影響能否提起公訴；被告是否具備資格對(duì)立案后行政案件的程序或?qū)嶓w處理有較大影響。因此，原告所列被告是否符合行政訴訟法第二十六條及司法解釋關(guān)于合格被告的規(guī)定，不應(yīng)影響行政案件的起訴和立案。

人民法院實(shí)行立案登記制度。雖然立案時(shí)不審查被告人是否具備資格，但為了減輕訴訟負(fù)擔(dān)、節(jié)省司法資源、解決行政糾紛，人民法院可以根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定和提交的材料立案。由原告。對(duì)原告起訴時(shí)的被告進(jìn)行訴訟材料等綜合分析，為當(dāng)事人提供必要的法律解釋，建議原告更換被告、修改訴狀，降低原告敗訴的程序風(fēng)險(xiǎn)。

（作者單位：江蘇省淮安市中級(jí)人民法院）

編輯：馮永龍

文章來(lái)源：人民法院報(bào)