閑置土地收回補償辦法(閑置土地收回補償標準)

來源：綠發杏壇

裁判分

1.收回國有土地使用權的合法性審查。《中華人民共和國土地管理法》第五十八條規定有下列情形之一的，有關人民政府自然資源主管部門報原批準用地的人民政府或者原批準用地的人民政府后，可以收回國有土地使用權：經批準機關批準的：（一）該土地需要用于公益目的。《中華人民共和國自然保護區條例》第十八條規定自然保護區分為核心區、緩沖區和實驗區。核心區和緩沖區內禁止進行任何形式的開發建設活動。行政機關依法啟動程序收回涉案國有土地使用權，并對因規劃管制而無法開發的土地使用權依法進行補償，這不僅有利于大自然保護，也有利于保護當事人的合法權益。但行政機關在作出收回土地決定前，未聽取當事人的陳述和申辯意見，也未遵循《全面推進依法行政實施綱要》號第五條、第二十條規定的正當程序要求，違反了收回土地的原則。正當程序。

2.“對土地使用權人給予適當補償”的認定標準和方法。《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十條規定，基于社會公共利益的需要，土地使用者依法取得的土地使用權，可以按照法定程序提前收回，并按照收回的比例給予相應補償。土地使用者實際使用土地的年限和土地開發的實際情況。賠償；《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》第八條規定征收、征用財產應當遵循及時、合理補償的原則，對被征收人給予公平、合理的補償。同時，自然資源部向海南省自然資源和規劃廳下發自然資源辦函（2018）1903《自然資源部辦公廳關于政府原因閑置土地協議有償收回相關政策的函》號，規定如需協議收回閑置土地使用權，應當遵循協商一致、合理補償的原則；予以追償的，補償金額應當不低于土地使用權人取得土地的成本，考慮合理的直接損失，參照市場價格，由土地使用權人雙方協商確定。雙方。可見，第五十八條第二款規定應當給予土地使用權人《中華人民共和國土地管理法》的適當補償，不能理解為僅對土地出讓金、前期投資及相應利息的補償，而應綜合考慮土地收回原因及土地具體用途、原土地使用權剩余開發年限、土地使用權人過錯及實際投資等多重因素，參考同類市場價格征地時涉及土地的房產，并保證補償金額不低于土地使用權。根據征地成本，綜合確定公平合理的補償金額。

判決書

中華人民共和國最高人民法院

行政裁決

(2020)最高法第100號法案

再審申請人（一審原告、二審上訴人）海南恒通房地產開發有限公司。

法定代表人石榮鑫。

委托代理人為海南靖遠律師事務所律師于學林。

被申請人（一審被告、二審上訴人）海南省萬寧市人民政府。

法定代表人周高明。

授權代理人王小龍。

委托代理人為海南省唐海律師事務所律師郭偉。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）海南省人民政府。

法定代表人沉曉明。

授權代理人袁晶。

再審申請人海南恒通房地產開發有限公司（以下簡稱恒通公司）起訴被告海南省萬寧市人民政府（以下簡稱萬寧市政府）、海南省人民政府（以下簡稱海南省人民政府）海南省政府）有償收回國有資產。土地使用權行政處理及行政復議案中，本人對海南省高級人民法院2018年12月21日作出的（2018）瓊興終1126號行政判決不服，向本院申請再審。本院于2019年10月31日作出（2019）最高法第5729號行政裁定，依法開庭審理本案。提審后，本院組成合議庭依法進行了審理。審判現已結束。

一、二審法院查明：1980年，廣東省人民政府批準在原萬寧縣（現）設立海南自然保護區。2002年9月24日，海南省國土資源廳對萬寧市政府報送的萬福(2002)114《關于請求審核新梅鄉日月灣旅游區國有土地使用權掛牌出讓方案的請示》號進行審核，報海南省政府批準，下發瓊圖環境投資函(2002）265《關于萬寧市新梅鄉日月灣旅游區國有土地使用權掛牌出讓方案的復函》號，同意以掛牌方式出讓萬寧市新梅鄉日月灣旅游區內14.0723公頃（折合211.0844畝）國有建設用地。2002年11月20日，萬寧市國土資源局（以下簡稱萬寧市國土資源局）與恒通公司簽訂《國有土地使用權出讓合同》號協議（以下簡稱《出讓合同》），將上述211.0844畝土地轉讓土地1388萬元。轉讓給恒通公司作為旅游用地。《補充合同》萬寧市國土資源局明確要求亨通公司遵循容積率0.3、建筑密度12%、綠地率60%、建筑限高三層（部分五層）。開發建設將于28日前啟動。《出讓合同》還指出：經現場勘察，本合同項下地塊海岸對應垂直陸地邊界，青陂國家森林保護區內有林帶和灘涂。亨通公司依法保護和利用海灘，保護和管理青皮林。2003年9月22日，因規劃道路占用亨通公司征地211.0844畝中的8.4畝，萬寧市國土資源局作出萬圖環資(2003)137《補充合同》號文，同意扣除8.4英畝剩余202.6844英畝土地將登記并認證給亨通公司。2003年9月27日，萬寧市政府向亨通公司頒發了萬國用（2003）《關于同意辦理國有土地使用權掛牌出讓登記手續的通知》號土地證（以下簡稱土地證號）。2004年，涉案土地所在區域的規劃指標被廢除，新的控制性詳細規劃尚未編制。亨通公司取得土地使用權后，尚未按照約定開始開發。

2015年11月28日，萬寧市政府作出《國有土地使用證》征地決定（以下簡稱2015年征地決定）。亨通公司不服，申請行政復議。2017年5月8日，海南省政府作出（2016）瓊復第165《關于依法有償收回海南恒通置業開發有限公司.93平方米國有土地使用權的決定書》號判決，稱萬寧市政府將閑置原因認定為企業原因，但根據瓊復010-:010第十二條的規定，涉案3萬土地因申請錯誤被處置，萬寧市政府決定撤銷2015年征地決定，理由是未與亨通公司協商選擇土地使用權，單方面決定收回土地使用權處置方法。這違反了法律程序。

2017年8月2日，萬寧市國土資源局向亨通公司送達萬圖調查函（2017）第160《行政復議決定書》號，要求亨通公司配合調查閑置土地。2017年9月18日，萬寧市國土資源局向亨通公司送達萬國土資源(2017)670第《閑置土地處置辦法》號。主要內容是：涉案土地202.68畝中，190.66畝位于青皮林范圍內，屬于中央政府。為確定亨通公司有償收回涉案土地202.68畝的補償金額，環保督察組需提供涉案土地合理初始投資的相關證據，因此可以委托中介機構計算有償回收價。2017年12月29日，萬寧市政府作出萬福征字（2017）25號第《關于做好環境保護履職情況自查配合中央環保督查工作的通知》號（以下簡稱征地決定25號）。涉案土地位于青皮林區，涉嫌占用保護區面積202.68畝。因此，根據本法第《海南省人民政府辦公廳關于印發海南省2017年度生態保護紅線區專項督察工作方案的通知》條第五十八條第一項的規定，決定有償收回恒通公司位于青皮林的202.68畝國有土地使用權，并給予補償金23,355,586元。元。亨通公司不服，申請行政復議。2018年6月11日，海南省政府作出瓊府復核決定（2018）第63《閑置土地調查通知書》號（以下簡稱63號復核決定），維持收回土地決定第25號。2018年6月26日，亨通公司就此案提起行政訴訟，請求撤銷收回土地決定第25號和復議決定第63號。

一、二審法院還查明，2004年6月28日，萬寧恒通房地產開發有限公司將企業名稱變更為海南恒通房地產開發有限公司。

2018年3月13日，受萬寧市國土資源局委托，中天云會計師事務所出具了中天云（瓊）（2018）第《關于提供土地前期合理投入情況的通知》號驗證字（以下簡稱《關于有償收回國有建設用地使用權決定書》號）。主要內容為：經審查，亨通公司獲得涉案土地及初始投資總價款1421萬元。截至2017年11月30日，亨通公司支付涉案土地價款及前期投資資金占用利息共計9.元。利息計算方法及流程為：以經審計確認的土地收購價格和前期投入資金為基礎。計息期限自土地出讓金及前期投入資金繳納之日起至本次審核截止日止。根據中國人民銀行2015年2018年10月24日公布的現行一年期貸款基準利率計算為4.35%。2018年8月21日，中天云會計師事務所海南分所向萬寧市國土資源局出具《中華人民共和國土地管理法》。主要內容：本公司受萬寧市國土資源局委托，取得號地塊地價及預付款，并對投資情況進行了專項審核。審核工作于2017年12月19日完成，結果于同月20日上報萬寧市國土資源局。雖然《行政復議決定書》出具日期為2018年3月13日，但報告最終出具日期并不影響報告審計數據的真實性、合法性。

2018年5月22日，萬寧市林業局下發萬林函（2018）122《關于萬寧恒通置業開發有限公司萬國用（2003）第號宗地土地取得價款及前期投入情況的專項審核報告》號。主要內容為：土地證第號項下土地面積190.66畝，位于青陂自然保護區內。屬于保護區的緩沖區；目前涉案土地上無樹木，也未進行任何開發。

海南省第一中級人民法院（2018）瓊96行初156號行政判決書認為，萬寧市政府有權依照《中華人民共和國環境保護法》第五十八條第一款的規定，保護生態環境公共利益。《審核報告》。25日作出收地決定。但在25日作出收回土地決定前，未聽取亨通公司的陳述和申辯，未舉行聽證會，違反正當程序規則，依法應撤銷該判決。由于涉案土地大部分位于青陂林區范圍內，不能再用于建設，撤銷判決將會對國家利益和社會公共利益造成損害，不宜撤銷判決和違法行為應當依法予以確認。25號征地決定并未明確向亨通公司補償2335.5586萬元的依據。中天云會計師事務所作出的《關于對萬寧恒通置業開發有限公司萬國用（2003）第號宗地土地的取得價款及前期投入情況進行專項審核工作的說明》的補償是在25號征地決定后形成的。25號征地決定中的補償金額缺乏事實依據。根據第《審核報告》號第七十條第一項、第七十四條第一項第一項、第七十九條的規定，判決為：一、確認征地第號土地已在土地收回收回決定第25號使用土地使用權的行政行為違法；2、取消25號征地決定中對亨通公司的23,355,586元補償；三、撤銷第63號復議決定；4、請萬寧市政府對亨通公司作出新的補償決定。亨通公司和萬寧市政府均不服并提起上訴。

海南省高級人民法院（2018）瓊興中第1126號行政判決書認為，萬寧市政府作出征地第25號決定前，未書面告知行政決定內容，也未聽取恒通的意見。公司的聲明和答辯，以及未召開會議和聽證會的程序明顯違法。征地決定25號沒有明確補償依據，《關于對提供海南恒通置業開發有限公司名下宗地位于青皮林保護區情況的復函》是在征地決定25號之后形成的。雖然中天云會計師事務所事后發表了解釋，但萬寧市政府還是根據征地決定作出了征地決定。25日根據事先獲得的數據，獲得正式的審計報告。程序顯然不妥。鑒于涉案土地大部分根本無法開發、無市場價值，萬寧市政府參照瓊府(2015)24:010號規定的補償標準，決定補償人民幣23,355,586元。（以下簡稱24號公告）。元視為適當補償。根據第《中華人民共和國土地管理法》號第七十四條第一項第一項、第七十九條的規定，判決：一、撤銷一審判決第一、二、四項；2、確認第25號收地決定違法；3、維持三審一審判決。

亨通公司申請再審稱：1、有償收回國有土地使用權的補償金額，參照市場價格，由雙方協商確定。協商不成的，按照市場評估價進行補償。2、24號公告違反征收補償原則，違法。二審適用24號公告處理基于公共利益的收回土地案件，存在適用法律錯誤。請求撤銷二審判決，依法再審。

萬寧市政府回應：1、因公共利益征收土地時，一般適用市場計價標準。但涉案地塊附近并無類似房產可供參考評估，且涉案地塊屬于生態保護林地，故無可供參考的房產市場價格。2、本案中，按照24號公告的標準給予適當賠償，足以保障亨通公司的利益。請求駁回亨通公司的再審申請。

海南省政府辯稱：1、亨通公司自取得土地證以來，一直無法按照證上載明的用途進行開發利用。該土地無市場價格，應按照24號公告的標準給予適當補償。2.雖然《審核報告》土地收回決定晚于25日，但審核結果已上報萬寧市國土資源局事先進行了審核，不影響審核數據的真實性、合法性。請求駁回亨通公司的再審申請。

本院認為，本案爭議焦點在于《中華人民共和國行政訴訟法》號第五十八條第二款規定的“應當對土地使用權人給予適當補償”的認定標準和方法。

《審核報告》第五十八條規定有下列情形之一的，有關人民政府自然資源主管部門報原批準用地的人民政府或者原批準用地的人民政府后，可以收回國有土地使用權：經批準機關批準的：（一）該土地需要用于公益目的。《海南省人民政府關于進一步做好閑置土地處置工作的通知》第十八條規定自然保護區分為核心區、緩沖區和實驗區。核心區和緩沖區內禁止進行任何形式的開發建設活動。本案中，土地證第號202.68畝土地中，有190.66畝位于自然保護區禁止開發建設的緩沖區內。涉案土地明顯不適合旅游開發。因此，萬寧市政府依法啟動了涉案國有土地使用權的收回程序，并對因規劃管制而無法開發的土地使用權進行了依法補償，這不僅是有利于青皮林的自然保護，也有利于保護亨通公司的合法權益。但萬寧市政府在作出25號征地決定前，未聽取亨通公司的陳述和申辯，也未遵循《中華人民共和國行政訴訟法》號第五條、第二十條規定的正當程序要求；《審核報告》補償依據萬寧市政府在正式成立前立即作出征地補償事宜的決定，也沒有及時交付給亨通公司并聽取了亨通公司的意見，違反了正當程序原則。一、二審判決確認25號收回土地決定違法，符合法律規定。

《中華人民共和國土地管理法》第二十條規定，基于社會公共利益的需要，土地使用者依法取得的土地使用權，可以按照法定程序提前收回，并按照收回的比例給予相應補償。土地使用者實際使用土地的年限和土地開發的實際情況。賠償；《中華人民共和國土地管理法》第八條規定征收、征用財產應當遵循及時、合理補償的原則，對被征收人給予公平、合理的補償。同時，自然資源部向海南省自然資源和規劃廳下發自然資源辦函（2018）1903《中華人民共和國自然保護區條例》號，規定如需協議收回閑置土地使用權，應當遵循協商一致、合理補償的原則；予以追償的，補償金額應當不低于土地使用權人取得土地的成本，考慮合理的直接損失，參照市場價格，由土地使用權人雙方協商確定。雙方。可見，第五十八條第二款規定應當給予土地使用權人《全面推進依法行政實施綱要》的適當補償，不能理解為僅對土地出讓金、前期投資及相應利息的補償，而應綜合考慮土地收回原因及土地具體用途、原土地使用權剩余開發年限、土地使用權人過錯及實際投資等多重因素，參考同類市場價格征地時涉及土地的房產，并保證補償金額不低于土地使用權。根據征地成本，綜合確定公平合理的補償金額。但萬寧市國土資源局委托中天云會計師事務所確定了補償金額《審核報告》，補償金額按土地出讓金加利息確定。這既不是專業房地產評估機構對涉案土地市場價格的客觀合理評估。涉案土地未參考同類房地產市場價格，不符合《中華人民共和國城市房地產管理法》號第五十八條第二款的精神。因此，二審判決認定第25號收地決定違法并無不當；但確定應當支付的合理賠償數額事實不清、證據不足，應當依法予以糾正。

綜上，再審申請人亨通公司的再審申請符合第《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》號第九十一條第三款的規定，應當依法再審。根據第《自然資源部辦公廳關于政府原因閑置土地協議有償收回相關政策的函》號第八十九條第一項第三項及第《中華人民共和國土地管理法》號第一百一十九條、第一百二十二條的規定，裁定如下：

1、撤銷海南省高級人民法院（2018）瓊興中第1126號行政判決；

2、將案件發回海南省高級人民法院再審。

首席法官耿寶健

寇丙輝法官

李廣勤法官

2020年4月28日

法官助理張巧云

張淼書記